Ministério Público do Estado de Minas Gerais - Procuradoria – Geral de Justiça - Coordenadoria de Controle da Constitucionalidade

Ministério Público do Estado de Minas Gerais
Procuradoria – Geral de Justiça
Coordenadoria de Controle da Constitucionalidade

Ofício nº 669/2009
Ref.: Procedimento Administrativo de Controle da Constitucionalidade nº MPMG-0024.09.001000-0

Belo Horizonte, 13 de março de 2009


Senhor Presidente,

Com meus cumprimentos, notifico Vossa Excelência do teor da recomendação que segue anexa, exarada no Procedimento Administrativo nº MPMG-0024.09.001000-0.


Cordialmente,

Elaine Martins Parise
Procuradora da Justiça
Coordenadora



Excelentíssimo Senhor
Presidente da Câmara Municipal
São Thomé das Letras, MG


Ministério Público do Estado de Minas Gerais
Procuradoria – Geral de Justiça

Recomendação da Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade
Procedimento Administrativo nº MPMG-0024.09.001000-0.
Representado: Poder Legislativo do Município de São Thomé das Letras
Objeto: Inconstitucionalidade do auferimento de 13º salário por agentes políticos.
Espécie: Recomendação (que se expede)


Norma jurídica municipal. Pagamento de 13º salário a agentes políticos detentores de mandato eletivo. Impossibilidade. Inexistência de relação com o Poder Público, senão a de natureza política. Inconstitucionalidade.

Excelentíssimo Presidente da Câmara Municipal

1 – Dos prolegômenos

A Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, e:
Considerando ter tomado conhecimento da existência, em diversos municípios mineiros, de normas jurídicas que autorizam o pagamento de valores a título de 13º salário – ou expressão equivalente – a agentes políticos, assim denominados, no particular, aqueles detentores de mandato eletivo;

Considerando que referidos atos normativos malferem, no particular, as Constituições da República e do Estado de Minas Gerais;

Considerando, por fim, a possibilidade de que, nesse município, haja nas normas jurídicas, que fixam os subsídios dos agentes políticos, previsão para o pagamento do 13º salário;

RESOLVE, antes de utilizar a via do controle concentrado e abstrato da constitucionalidade das leis e dos atos normativos perante o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, expedir a presente RECOMENDAÇÃO a essa Casa de Leis, objetivando, com isso, seja buscada uma solução adequada constitucionalmente pelo próprio Poder Legislativo, exercendo seu poder de autocontrole da constitucionalidade, nos termos seguintes.

2 – Da Fundamentação

2.1 Impossibilidade de auferimento de 13º salário – ou expressão equivalente – por agentes políticos, assim considerados aqueles que exercem mandato eletivo. Inexistência de relação jurídica com o Poder Público, senão a de natureza política. Normas jurídicas municipais que malferem os 3 e 4 do artigo 39 da Constituição da República e artigos 31, caput, e 165, da Constituição do Estado.

Goza o município de autonomia assegurada pela Constituição da República em seus artigos 18 e 29.

Autonomia significa a competência de gerir os próprios negócios, assentada em quatro capacidades: a) capacidade de auto-organização, através de lei orgânica; b) capacidade de autogoverno, elegendo seus agentes políticos; c) capacidade legislativa, elaborando o ordenamento jurídico local; d) capacidade de auto-administração, organizando e mantendo os serviços públicos locais.

O parâmetro da autonomia municipal é, entretanto, a Constituição da República, que se apresenta como fonte distribuidora de todas as competências. As Constituições anteriores à de 1988 determinavam que os Estados-Membros deveriam organizar os municípios, assegurando-lhes, autonomia. Nota-se que a norma constitucional garantidora da autonomia era dirigida aos Estados-Membros, porque cumpria a estes organizar os municípios.

A atual Constituição, por seu turno, assegura autonomia diretamente ao Município, de maneira que a ingerência do Estado nos assuntos do Município ficou limitada aos aspectos expressamente indicados na CR/88, como v.g., a criação, a fusão, a incorporação e o desmembramento de municípios (art. 18, 4º) e a intervenção (arts. 35 e 36).

É verdadeiro, pois, afirmar que o Município é livre para exercer a sua autonomia, estando atrelado apenas às disposições da Constituição da República.

Ocorre, no entanto, que as constituições estaduais repetem norma já constante na Constituição da República, caso em que uma eventual inconstitucionalidade de lei municipal ofenderia a Constituição da República. Porém, conforme ressabido, não há, no sistema pátrio, Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei municipal cujo parâmetro seja a Constituição da República. Assim sendo, resolve-se o problema do controle de constitucionalidade da lei municipal através da chamada jurisdição constitucional estadual, ou seja, a argüição direta de inconstitucionalidade de lei municipal, perante o Tribunal de Justiça, por ferir disposição da Constituição da República repetida na Constituição Estadual, resguardando-se com isso a uniformidade na interpretação da Lei Maior.

Infere-se daí, portanto, que o pagamento de 13º salário – ou expressão equivalente que se dê – a agentes políticos detentores de mandato eletivo malfere regras concretas da Constituição da República, e, concomitantemente, as normas de reprodução insculpidas na Constituição do Estado de Minas Gerais.

Isso porquanto, as determinações constitucionais insculpidas no art. 19, 3º e4º, da Constituição da República estabelecem:

Art. 39 – [...]
3º - Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo exigir.
4º - O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

Por sua vez, a Constituição Estadual assim ratifica tal comando:

Art. 31 – O Estado assegurará ao servidor público civil da Administração Pública direta, autárquica e fundacional os direitos previstos no art. 7º, incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, da Constituição da República e os que, nos termos da lei, visem à melhoria de sua condição social e da produtividade e da eficiência no serviço público, em especial o prêmio por produtividade e o adicional de desempenho.
[...]

Art. 165 – Os Municípios do Estado de Minas Gerais integram a República Federativa do Brasil.
1º - O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, organiza-se e rege-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, observados os princípios da Constituição da República e os desta Constituição.

Da observação dos preceitos constitucionais infere-se, a toda evidência, a inconstitucionalidade material dos atos normativos municipais autorizadores do citado pagamento de valores que extrapolem os subsídios devidos aos agentes políticos detentores de mandato eletivo, cuja natureza da relação com a Administração Pública é meramente política.

Nesse sentido, é possível vislumbrar profunda mitigação de princípios constitucionais dirigentes plasmados tanto no âmbito da Constituição da República (art. 39, 3º e 4º), quanto no da Estadual (arts, 31, caput, e 165, 1º)

De efeito, da análise da legislação de regência infere-se que esta se incompatibiliza com o quanto assentado no texto constitucional, na medida em que essa cláusula constitucional determina que ao 13º salário somente terão direito servidores administrativos ou membros do Poder Judiciário e do Ministério Público, já que seu vínculo com o Estado se revela permanente, efetivo e vitalício, quanto aos últimos.


Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, ao analisar Recurso Ordinário em Mandato de Segurança, deixou assentado:

RECURSO EM MANDATO DE SEGURANÇA.
EX-DEPUTADOS ESTADUAIS, POSTULAÇÃO DE PAGAMENTO DE 13º SALÁRIO. INOCORRÊNCIA DE RELAÇÃO DE TRABALHO COM O PODER PÚBLICO. INVIABILIDADE. DEPUTADO ESTADUAL, NÃO MANTENDO COM O ESTADO, COMO É DA NATUREZA DO CARGO ELETIVO, RELAÇÃO DE TRABALHO DE NATUREZA PROFISSIONAL E CARÁTER NÃO EVENTUAL SOB VÍNCULO DE DEPENDÊNCIA, NÃO PODE SER CONSIDERADO COMO TRABALHADOR OU SERVIDOR PÚBLICO, TAL COMO DIMANA DA CONSTUTUIÇÃO FEDERAL (ARTS. 7º, INCISO VIII, E 39, 3º), PARA O FIM DE SE LHE ESTENDER A PERCEPÇÃO DA GRATIFICAÇÃO NATALINA.
Recursos a que se nega provimento. 1

De seu turno, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais fixou entendimento idêntico sobre a matéria.

Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.07.452524-7/000, da Comarca de Patrocínio, cuja decisão já transitou em julgado, o acórdão assim restou ementado:

ADIN. Adicional natalino, instituído por Lei Municipal em favor do Prefeito, do Vice e dos Secretários Municipais. Representação acolhida. Inconstitucionalidade do art. 2º de Lei nº 026, de 04.09.2004, do município de Patrocínio. Afronta, dentre outros, ao art. 165, 1º, da Constituição Estadual, que reproduz a vedação do art. 39, 4º, da Constituição Federal. 2

Confira-se, ainda, o seguinte aresto:

AÇÃO CÍVIL PÚBLICA – LEI MUNICIPAL – GRATIFICAÇÕES NATALINA – PREFEITO, VICE-PREFEITO, VEREADORES – SUBSÍDIO – ANTERIORIDADE – OFENSA – ÀS NORMAS CONSTITUCIONAIS – VIGÊNCIA NEGADA – SENTENÇA CONFIRMADA. É de se negar vigência à Lei municipal que institui GRATIFICAÇÃO natalina PARA Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores sem observar as normas constitucionais que especificam o sistema remuneratório dos agentes políticos detentores de mandato eletivo, por meio de subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer GRATIFICAÇÃO, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória, bem como o critério da anterioridade para a fixação das respectivas remunerações. Em reexame necessário, confirmo a sentença. 3

É possível colher ainda do excelente voto do eminente Relator, Dês. Kildare Carvalho, no julgamento do Reexame Necessário, acima transcrito, verbis:

Isto porque, a Constituição Federal, com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19/98, impôs, no art. 39, 4º, aos membros de Poder a remuneração exclusiva por subsídio fixado por lei em parcela única, observado o previsto nos incisos X e XI do art. 37.

Desta feita, o subsídio é a modalidade remuneratória destinada aos membros de Poder, detentores de mandato eletivo, Ministros de Estado, Secretários Estaduais e Municipais, fixada em parcela única, insuscetível de aditamento ou acréscimo de qualquer espécie. Vale dizer, a natureza constitucionalmente atribuída ao subsídio pressupõe a indivisibilidade do pagamento mensal.
Em outras palavras, os membros de poder, dentre eles os vereadores e prefeitos, são remunerados exclusivamente por subsídio de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou qualquer outra espécie remuneratória.
Por outro lado, o vínculo dos agentes políticos detentores de mandato eletivo com o Estado é de natureza política. Logo, não são servidores públicos, exercem um múnus público, não se enquadrando nas vantagens pecuniárias constantes no art. 39, 3º, da Constituição Federal, as quais são asseguradas aos agentes públicos estruturados em carreira, ainda que remunerados por subsídio, a exemplo dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público. 4

Ademais, o Tribunal de Justiça vem ratificando tal entendimento em várias decisões monocráticas mais recentes.

Assim, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.08.470784-3/000, da Comarca de Boa Esperança, onde o Relator, eminente Desembargador Célio César Paduani, deferindo a liminar requerida pelo Procurador- Geral de Justiça, afirmou:

Tenho como relevantes os fundamentos desta representação, no que diz respeito à inconstitucionalidade dos dispositivos questionados das Leis Municipais nº 2.949 e nº 2.948, ambas de 2 de julho de 2004, porque pressupõem, em tese, afrontamento aos princípios regentes da Administração Pública insculpidos nos artigos 13 e 31 da Carta Política Estadual. 5

O mesmo ocorreu na decisão monocrática proferida pelo ilustre Desembargador Alexandre Victor de Carvalho, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.08.486655-7/000, da Comarca de Belo Horizonte. Nessa oportunidade, deixou consignado o ínclito Desembargador:

A plausibilidade do alegado na inicial está na especificação constitucional acerca do sistema remuneratório dos agentes políticos, detentores de mandato eletivo. Consoante se extrai dos dispositivo citado, o subsídio será fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória. A vedação estende-se aos municípios, a teor do art. 165, 1º, da Constituição Estadual. 6

Evocando ainda precedentes do próprio Tribunal de Justiça do estado, assevera o eminente Relator da ADI:

A Corte Superior deste Tribunal de Justiça debateu o tema em abril deste ano, ocasião em que foi declarada, por maioria dos votos, a inconstitucionalidade de uma lei municipal que estabeleça o direito ao adicional natalino para prefeito, vice-prefeito e secretários municipais. 7

Nesse diapasão, é possível divisar que as normas jurídicas municipais autorizadoras do pagamento de 13º salário se afastam dos direcionamentos jurisprudenciais concedidos ao estipêndio dos agentes políticos que exercem de mandato eletivo, na medida em que eles criam vantagens pecuniárias vedadas pelas Constituições da República e Mineira, na melhor atitude interpretativa conferida a essas Cartas pelos Tribunais.

3 Conclusão

Ante o exposto, considerando a inconstitucionalidade das normas jurídicas municipais que autorizam o pagamento de 13º salário – ou expressão equivalente que se lhe dê – a agentes detentores de mandato eletivo;

Considerando, outrossim, que ao Ministério Público incumbe a defesa da ordem jurídica e do regimento democrático, sendo que para tanto é seu dever constitucional o combate às leis e atos normativos inconstitucionais, consoante se extrai do art. 128, IV, da Constituição da República/88; art. 120, IV, da Constituição do estado de Minas Gerais; arts. 25, I, da Lei Federal nº 8.625/93 e, ainda, dos artigos 66, I e 69, II, da Lei Complementar estadual nº 34/94;

Considerando, também, a possibilidade de autocontrole da constitucionalidade pelo próprio Poder Legiferante, na sua condição de canal legítimo para a adequação do sistema infraconstitucional aos ditames constitucionais;

Considerando, por fim, que a recomendação é um dos mais úteis instrumentos de atuação do Ministério Público, nos termos do art. 27,1, parágrafo único, e IV da Lei Federal nº 8.625/93;

Esta Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade expede a presente RECOMENDAÇÃO a Vossa Excelência, nos termos e condições a seguir fixados.

1) Caso a lei referente à fixação dos subsídios de Prefeito e Vice-Prefeito (CR/88, art. 29, V) e/ou o Decreto Legislativo ou Resolução que fixe os subsídio dos Vereadores (CR/88, art. 29, VI), aprovados para a nova legislatura (2009/2012), contenha previsão de pagamento de 13º salário – ou quaisquer outras expressões equivalentes – a esses agentes políticos, recomenda-se a revogação do(s) dispositivo(s) legal(is) que o(s) preveja(m), a fim de que sejam excluídos os vícios materiais antes assinalados.

2) Fixa-se, nos termos do inciso IV, parágrafo único, do art. 27, da Lei Federal nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, o prazo de trinta dias, a contar da data do recebimento desta, para que Vossa Excelência cumpra, em sendo esse o entendimento, a presente recomendação, nos termos da disposição anterior.

3) Na ocasião, também nos termos do dispositivos no inciso IV, parágrafo único, do art. 27, da Lei Federal nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, requisita-se diretamente ao Presidente da Câmara Municipal:

a) a divulgação adequada e imediata da presente recomendação;
b) informações por escrito a esta Coordenadoria de Controle da Constitucionalidade, no prazo de dez dias, contados do vencimento do prazo de trinta dias acima fixado, sobre o cumprimento ou não da presente recomendação;

4) Na hipótese do não cumprimento dos termos da presente Recomendação no prazo estipulado, entender-se-á como não acatada, ensejando a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade por esta Procuradoria-Geral de Justiça.

5) Desde logo, requisita-se o encaminhamento a esta Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade de cópia dos eventuais atos normativos que contenham previsão de pagamento de 13º salário – ou quaisquer outras expressões equivalentes – ao Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, acompanhada de certidão de vigência, no prazo de dez dias a contar do recebimento desta. Caso inexistam os referidos atos normativos, requisita-se, no mesmo prazo assinalado, o encaminhamento de certidão nesse teor, dispensando-se o cumprimento dos itens 1, 2 e 3 acima.

6) Por fim, na hipótese de existência de lei, resolução ou decreto legislativo que fixasse o pagamento de 13º salário – ou expressão equivalente – para a legislatura que se findou (2005/2008), seja remetida, para análise, à Procuradoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público da Comarca cópia das mencionadas normas jurídicas, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, contado do recebimento desta recomendação.


1 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Ordinário em Mandato de Segurança nº 15.476/BA (2002/0141662-6). Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca. J. 16 mar 2004.

2 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.07.452524-7/000. Comarca de Patrimônio. Rel. Dês. Roney Oliveira. J. 07 abr 2008.

3 BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Reexame Necessário nº 1.0155.02.001918-0/001. Comarca de Caxambu. Rel. Dês. Kildare Carvalho. J. 27 abr 2006.

4 j. cit.

5 BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Ação Direta de Inconstitucionalidade –MC nº 1.0000.08.470784-3/000. Rel. Dês. Célio César Paduani. Decisão monocrática. J. 11 mar 2008.

6 BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Ação Direta de Inconstitucionalidade- MC nº 1.0000.08.486655-7/000. Rel. Dês. Alexandre Victor de Carvalho. Decisão monocrática. J. 21 nov 2008.

7 j. cit.


Belo Horizonte, 12 de março de 2009


ELAINE MARTINS PARISE
Procuradora de Justiça
Coordenadora

MARIA ANGÉLICA SAID
Promotora de Justiça

RENATO FRANCO DE ALMEIDA
Promotor de Justiça



Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade
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Santo Agostinho – Belo Horizonte - MG